基金法律法规体系和监管体系

法律法规体系

基金行业法律法规体系 ***

一个国家的法律法规体系是指国家法律法规的整体结构和相互关系。这些法律法规相互关联但各有侧重，共同构成一个完整的系统，旨在维护社会秩序、保护公民权利、促进经济发展和实现公平正义。

一个行业的法律法规体系，则是该行业所有法律法规形成的在行业运行发展方面有机联系又各有侧重的整体，旨在规范行业秩序、促进行业健康发展。

从纵向看，基金行业法律法规大致分成四层：国家法律、行政法规、部门规章和规范性文件、自律规则。

• 国家法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范，效力层级最高，是行政法规、部门规章和规范性文件、自律规则这些下位法及规则的制定基础。《证券投资基金法》是基金行业一系列下位法律法规的总纲。此外，《信托法》《证券法》《公司法》《合伙企业法》《民法典》《刑法》《反洗钱法》等国家法律在规范基金投资运作、公司治理以及基金行业反洗钱工作等方面也起到重要作用。
• 行政法规是由国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律的规定而制定的政治、经济、文化等领域的各类规范。2023 年颁布并施行的行政法规《私募投资基金监督管理条例》在私募基金行业发挥着非常重要的作用。
• 部门规章和规范性文件是由国务院各部委、委员会根据法律和行政法规制定的规范。中国证监会、中国人民银行和国家外汇管理局等行政机关制定的部门规章、规范性文件效力低于国家法律、行政法规，但数量众多，是行业机构及其从业人员行为规范的主要依据。
• 自律规则是行业协会、交易场所等制定和实施的规范，是对行业协会的自律管理对象、交易场所的交易参与者给予纪律处分或者实施其他自律管理措施的依据。中国证券投资基金业协会、中国证券业协会及证券交易所等交易场所制定的自律规则，是基金行业法律法规体系的重要组成部分，发挥着重要作用。

从横向看，基金行业法律法规体系适用于不同类型的基金、私募资产管理计划，以及基金业务的各个方面。

• 涵盖不同类型的基金
  • 公募基金可以向不特定对象募集资金，事关中小投资者权益，因此规范相对较早、法律法规数量最多。
    • 2004 年，《证券投资基金法》颁布实施
    • 中国证监会制定并修改了大量部门规章和规范性文件
    • 2012 年以来，中国证券投资基金业协会也制定了大量自律规则
    • 2023 年底，直接相关的法律法规超过一百部
  • 私募资产管理计划产生晚于公募基金，且由于管理人的经营管理、计划财产托管等与公募基金相同或相似，针对私募资产管理计划的专项法律法规数量相对较少。
    • 2018 年中国人民银行牵头制定了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》
    • 大约有十余部部门规章、规范性文件和自律规则
  • 私募基金的规范相对较晚，但考虑到私募基金数量日趋增多，且管理人并非公募基金管理公司、证券公司等中国证监会批准设立的机构，故更需要全面的法律法规对其加强规范。
    • 2012 年修订的《证券投资基金法》将私募基金纳入规范对象
    • 中国证监会针对私募基金制定了少量部门规章和规范性文件
    • 以中国证券投资基金业协会制定的自律规则为主
• 涵盖基金业务的各个方面
  • 公募基金相关的一法（《证券投资基金法》）和六规
    • 基金管理人经营管理 - 《公开募集证券投资基金管理人监督管理办法》
    • 基金托管 - 《证券投资基金托管业务管理办法》
    • 基金募集 - 《公开募集证券投资基金销售机构监督管理办法》
    • 基金投资运作 - 《公开募集证券投资基金运作管理办法》
    • 基金信息披露 - 《公开募集证券投资基金信息披露管理办法》
    • 基金从业人员管理 - 《证券基金经营机构董事、监事、高级管理人员及从业人员监督管理办法》
  • 私募基金行业
    • 基金管理人经营管理 - 《私募投资基金登记备案办法》《私募投资基金管理人内部控制指引》
    • 基金托管 - 《证券投资基金托管业务管理办法》
    • 基金募集 - 《私募投资基金募集行为管理办法》
    • 基金投资运作 - 《私募证券投资基金运作指引》
    • 基金信息披露 - 《私募投资基金信息披露管理办法》
    • 基金从业人员管理 - 《基金从业人员管理规则》

主要组成部分 ***

国家法律

• 《证券投资基金法》
  • 2003 年 10 月全国人民代表大会常务委员会通过
  • 明确了基金当事人的法律关系
  • 确保了基金财产安全、独立
  • 信义义务
  • 明确了基金份额持有人的权利及其行使方式
  • 规定了中国证监会的职权、中国证券投资基金业协会的自律管理职责以及基金管理人、基金托管人的法律责任
  • 2012 年修订，适用于公募基金和非公开募集基金
• 《信托法》与《证券法》 -《信托法》调整信托关系、规范信托行为，保护信托当事人的合法权益，促进信托业健康发展 -《证券法》规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展
  • 基金基于信托关系构建当事人之间的法律关系，并投资于证券等标的
• 《公司法》
  • 规范公司的组织和行为，保护公司、股东、职工和债权人的合法权益，完善中国特色现代企业制度，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展
  • 公募基金管理公司和公司型私募基金管理人的公司治理均适用于《公司法》
  • 各类基金参与上市公司治理、行使上市公司股东权利和履行上市公司股东义务，应当适用《公司法》
• 《合伙企业法》
  • 规范合伙企业的行为，保护合伙人、债权人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展
  • 合伙型的基金管理人、合伙型基金的设立、治理和管理，应适用《合伙企业法》
• 《民法典》
  • 保护民事主体的合法权益，调整民事关系，维护社会和经济秩序，适应中国特色社会主义发展要求，弘扬社会主义核心价值观
  • 基金当事人之间的法律关系是民事法律关系的一种，基金合同的签订与履行、基金活动中涉及的委托与担保等民事行为，基金当事人的民事责任及基金活动的很多方面，都应当适用《民法典》
• 《刑法》
  • 惩罚犯罪，保护人民
  • 基金管理人、基金托管人、基金服务机构及其从业人员的严重违法行为，比如涉及非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪、行贿与受贿犯罪等
• 《反洗钱法》
  • 预防洗钱活动，遏制洗钱以及相关犯罪，加强和规范反洗钱工作，维护金融秩序、社会公共利益和国家安全
• 其他国家法律
  • 基金的设立、投资管理也受到其他法律的规范，比如从事期货和衍生品投资，应当适用《期货和衍生品法》

其他三个层面的法律法规

• 公募基金和私募资产管理计划
  • 部门规章和规范性文件
    • 《公开募集证券投资基金管理人监督管理办法》及其实施规定 - 基金管理人准入、退出及其治理与管理的基本规范
    • 《基金管理公司子公司管理规定》 - 公募基金管理公司各类子公司设立、运作的基本规范
    • 《证券基金经营机构董事、监事、高级管理人员及从业人员监督管理办法》 - 基本行为规范
    • 《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》 - 公募基金管理人合规管理的基本规范
    • 《证券投资基金托管业务管理办法》 - 基金托管人资格条件和基金托管业务的基本规范
    • 《公开募集证券投资基金运作管理办法》 - 公募基金募集注册、投资与运作的基本规范
    • 《公开募集开放式证券投资基金流动性风险管理规定》 - 对开放式基金的流动性风险做出了规定，是上一个管理办法的重要补充
    • 《公开募集证券投资基金销售机构监督管理办法》及其实施规定 - 公募基金销售机构准入、基金销售行为准则的基本规范
    • 《证券期货投资者适当性管理办法》 - 保护基金销售过程中基金投资人权益的重要规范
    • 《公开募集证券投资基金信息披露管理办法》 - 关于公募基金信息披露的基本规范
    • 《公开募集证券投资基金风险准备金监督管理暂行办法》 - 关于公募基金风险准备金制度的基本规范
    • 《证券期货经营机构及其工作人员廉洁从业规定》 - 对公募基金管理人及其从业人员的廉洁从业准则作出了规定
    • 《基金管理公司固有资金运用管理暂行规定》 - 关于公募基金管理公司固有资金运用行为的基本规范
    • 《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》 - 统一同类资产管理产品监管标准、避免监管套利、防控金融风险的重要规范
    • 《证券期货经营机构私募资产管理业务管理办法》 - 公募基金管理人及其子公司、证券公司及其子公司、期货公司及其子公司等机构开展私募资产管理业务的基本规范
    • 《证券期货经营机构私募资产管理计划运作管理规定》 - 中国证监会制定，对私募资产管理计划的募集、投资、风险管理、估值核算、信息披露以及其他运作活动作出了规定
    • 《证券基金经营机构信息技术管理办法》 - 公募基金管理公司信息技术管理的基本规范
    • 《证券期货业网络和信息安全管理办法》 - 对公募基金管理人的网络和信息安全运行、基金投资人的个人信息保护、网络和信息安全应急处置以及关键信息基础设施安全保护等内容作出了规定
  • 自律规则
    • 《基金管理公司风险管理指引（试行）》
    • 《基金募集机构投资者适当性管理实施指引（试行）》
    • 《证券投资基金管理公司合规管理规范》
    • 《证券期货经营机构投资管理人员注册登记规则》
    • 《基金从业人员证券投资管理指引（试行）》
    • 《基金管理公司声誉风险管理指引（试行）》
    • 《基金经营机构及其工作人员廉洁从业实施细则》
    • 《基金从业人员管理规则》
    • 《公开募集证券投资基金管理人及从业人员职业操守和道德规范指南》
    • 《证券期货经营机构私募资产管理计划备案办法》
    • 《基金管理公司绩效考核与薪酬管理指引》
    • 《基金管理公司反洗钱工作指引》
    • 《公开募集证券投资基金投资者教育工作指引（试行）》
    • 《证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理规范第1-4号》
• 私募基金
  • 行政法规
    • 《私募投资基金监督管理条例》 - 2023 年出台，延续和保障现有监管体系，加强了对私募基金参与主体的要求，全面规范资金募集、备案要求和投资活动，完善了私募基金管理人的市场化退出机制，并丰富了事中事后监管手段。
  • 部门规章和规范性文件
    • 《私募投资基金监督管理暂行办法》 - 首个适用于私募基金的部门规章。对私募基金的合格投资者、募集规范、投资运作以及私募基金管理人的登记与管理、私募基金备案的规范作出了规定。
    • 《关于加强私募投资基金监管的若干规定》 - 进一步细化私募基金的监管规则。从名称、经营范围、主营业务、集团化经营等多角度加强对私募基金管理人的约束，明确了私募基金募集、基金投资、基金信息披露和报送的具体要求，以及私募基金从业人员的基本行为准则。
    • 《证券投资基金托管业务管理办法》
    • 《证券期货投资者适当性管理办法》
  • 自律规则
    • 《私募投资基金登记备案办法》 - 私募基金管理人登记、私募基金备案的基本规范
    • 《私募基金管理人登记指引第1-3号》 - 1. 基本经营要求 2. 股东、合伙人、实际控制人 3. 法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人或其委派代表
    • 《私募投资基金备案指引第1-3号》 - 1. 私募证券投资基金 2. 私募股权、创业投资基金 3. 私募投资基金变更管理人
    • 《私募证券投资基金运作指引》 - 对私募证券投资基金的资金募集、产品设计、投资运作、内控管理等环节作出了规定
    • 《私募投资基金信息披露管理办法》
    • 《私募投资基金募集行为管理办法》 - 对私募基金募集的一般性要求、特定对象确定、推介行为、合格投资者确认及基金合同签署等方面作出了规定
    • 《基金募集机构投资者适当性管理实施指引（试行）》
    • 《私募投资基金服务业务管理办法（试行）》 - 私募基金份额登记、估值核算、信息技术系统等业务外包服务的具体规范
    • 《私募投资基金电子合同业务管理办法（试行）》 - 对私募投资基金电子合同服务机构的登记、业务开展、自律管理等作出了规定
    • 《私募基金管理人失联处理指引》 - 私募基金管理人失联认定和后续处置的具体规范
    • 《关于私募基金管理人在异常经营情形下提交专项法律意见书的公告》
    • 《私募投资基金合同指引1-3号》 - 1. 契约型私募投资基金合同内容与格式指引 2. 公司章程必备条款引导 3. 合伙协议必备条款指引
    • 《私募投资基金管理人内部控制指引》
    • 《私募投资基金非上市股权投资估值指引（试行）》 - 明确了估值负责人、五种估值方式及反向校验要求，规范了私募股权投资基金对持有非上市股权的估值办法
    • 《私募投资基金命名指引》
    • 《基金从业人员管理规则》 - 相关从业人员均应当注册取得基金从业资格
    • 《基金经营机构及其工作人员廉洁从业实施细则》

基金监管

概念、目标和原则 ***

监管或行政监管，是指国家通过其行政机构对特定行业、领域或市场的行为进行监督和管理，以确保法律法规的执行、维护市场秩序、保护公众利益和促进社会经济的健康发展。

基金监管是指有法定监管权的行政机构依法对基金市场、基金市场主体及其活动的监督和管理，主要包括对基金市场主体的准入监管（例如基金经营机构的设立以及变更）、市场行为的监管（例如基金的注册与备案、基金的投资）以及对各种违法违规行为的处置措施。

基金监管的目标是指基金监督活动所要达成的目的和效果，体现为《证券投资基金法》的立法宗旨，具体包括

• 保护基金投资人的合法权益。基金投资人即份额持有人，是基金的出资人、基金资产的实际所有人和基金投资回报的受益人。依法保护基金投资人的合法权益是基金监管的出发点和首要目标。
• 规范基金活动。规范基金活动是保护基金投资人合法权益这一监管目标的必然要求。
• 促进基金行业和资本市场的健康发展。重要组成部分，也是另一重要目标。

监管的原则包括

• 依法监管原则。依法监管是指基金监管应当遵循行政法的原则，于法有据。
• 保证基金投资人权益原则。首要目标，也是首要原则。
• 加强监管和防范风险原则。强监管和严监管是保障基金行业健康发展的核心和关键，特别是在基金行业发展具备了比较坚实的基础、在大众理财市场占据了较大份额后，加强监管，一方面可以有效引导基金行业在国家经济发展中发挥积极作用，充分保护投资人利益，提升我国基金行业的国际地位；另一方面，通过加强对基金行业的监管，加大对违法违规行为的处罚力度，将稳健地推动行业回归本源、做优做强。
• 高效监管原则。指基金监管要促进基金行业的高效发展，不束缚基金行业的发展活力，以此推动实现保障基金投资人权益的监管目标。
• 审慎监管原则。审慎监管也称“结构性的早期干预和解决方案”，是金融业特有的一项监管原则，旨在通过偿付能力监管和风险防控制度体系，维护基金投资人对金融市场的信心。
• 公开、公平、公正监管原则。“三公”原则。公开原则是指基金监管应当确保基金市场具有充分的透明度，实现市场信息公开化，且监管规则和处罚也应当根据政务公开原则公开。公平原则是指基金市场主体平等，要求基金监管机构依照相同的标准衡量同类监管对象的行为。公正原则是指基金监管机构在公开、公平基础上，对监管对象公正执法、一视同仁，是依法监管原则的具体化。

对基金行业的监督管理 ***

中国证监会是我国基金市场的行政监管部门，依法对基金市场主体及其活动实施监督管理。

中国证监会为国务院直属机构，负责贯彻落实党中央关于金融工作的方针政策和决策部署，把坚持和加强党中央对金融工作的集中统一领导落实到履行职责过程中，依照相关法律、法规，统一监督管理全国证券期货市场，维护证券期货市场秩序，保障其合法运行。中国证监会机关负责制定、修改和完善证券期货市场规章规则，拟定市场发展规划，办理重大审核事项，指导协调风险处置，组织查处证券期货市场重大违法违规案件，指导、检查、督促和协调系统监管工作。中国证监会的派出机构受中国证监会垂直领导，负责辖区内的一线监管工作。

在公募基金行业的监管中，中国证监会依法履行下列职责：

• 制定有关证券投资基金活动监督管理的规章、规则，并行使审批、核准或者注册权
• 办理基金备案
• 对基金管理人、基金托管人及其他机构从事证券投资基金活动进行监督管理，对违法行为进行查处，并予以公告
• 制定基金从业人员的资格标准和行为准则，并监督实施
• 监督检查基金信息的披露情况
• 指导和监督中国证券投资基金业协会的活动
• 法律、行政法规规定的其他职责

在私募基金行业的监管中，中国证监会依法履行下列职责：

• 制定有关私募基金业务活动监督管理的规章、规则
• 对私募基金管理人、私募基金托管人以及其他机构从事私募基金业务活动进行监督管理，对违法行为进行查处
• 对登记备案和自律管理活动进行指导、检查和监督
• 法律、行政法规规定的其他职责
• 此外，中国证监会根据私募基金管理人业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力等，对私募基金管理人实施差异化监督管理，并对创业投资等股权投资、证券投资等不同类型的私募基金实施分类监督管理。

依据《证券投资基金法》《私募投资基金监督管理条例》等法律法规的规定，中国证监会依法履行职责，有权采取如下措施：

• 对基金管理人、基金托管人、基金服务机构进行现场抽查，并要求其报送有关的业务资料
• 进入涉嫌违法行为发生场所调查取证
• 询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明
• 查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通讯记录等资料
• 查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料；对可能被转移、隐匿或者毁损的文件和资料，可以予以封存
• 查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户和银行账户；对有证据证明已经或者可能转移或者隐匿违法资金、证券等涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，经中国证监会主要负责人批准，可以冻结或者查封
• 在调查操纵证券市场、内幕交易等重大证券违法行为时，经中国证监会主要负责人批准，可以在法定期限内限制被调查事件当事人的证券买卖

中国证监会可以对相关机构和个人进行行政处罚或者采取行政监管措施。

中国人民银行对基金行业的监管职责与措施（理解）

根据我国《反洗钱法》的规定，中国人民银行主要承担如下反洗钱与反恐怖融资职责：组织、协调全国的反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测，制定或者会同国务院有关金融管理部门制定金融机构反洗钱管理规定，监督检查金融机构履行反洗钱义务的情况，在职责范围内调查可疑交易活动等。

中国人民银行设立反洗钱监测分析机构，该机构的职责主要包括：开展反洗钱资金监测，负责接受、分析大额交易和可疑交易报告，移送分析结果，并按照规定向国务院反洗钱行政主管部门报告工作情况等。

国家外汇管理局对基金行业的监管职责与措施（理解）

国家外汇管理局对基金行业的监管主要体现在对合格境内机构投资者（Qualified Domestic Institutional Investor, QDII）、内地与香港基金互认等涉外基金业务的外汇活动监管方面。

合格境内机构投资者业务是指符合法定条件的基金管理公司、证券公司等机构，经金融监管部门批准在中华人民共和国境内募集资金，运作所募集的部分或者全部基金（包括公募基金或者私募资产管理计划）以资产组合方式进行境外证券投资管理的业务。国家外汇管理局的主要监管职责包括

• 审查批准合格境内机构投资者的经营外汇业务资格
• 确定合格境内机构投资者的外汇额度
• 接受合格境内机构投资者报送的额度使用及资金汇出入情况
• 接受产品托管人报送的境内机构投资者境外投资情况和国际收支申报
• 要求合格境内机构投资者、托管人提供境内机构投资者境外投资活动有关材料，必要时可以进行现场检查
• 合格境内机构投资者运用基金、集合计划财产进行证券投资，发生重大违法违规行为的，国家外汇管理局可以依法采取限制其资金汇出（入）等措施并予以行政处罚。

内地与香港基金互认是指我国内地与香港之间达成互相认可基金销售的机制，促进两地基金市场的互相开放和合作。国家外汇管理局的主要监管职责包括

• 资金净汇入、汇出的规模管理
• 两地基金的日常账户管理、资金汇入汇出管理
• 接受跨境发行销售所涉及的主体，按规定进行的国际收支申报、涉外收付款以及对外金融资产负债和交易统计申报
• 其他统计监测、信息报告管理职责以及对违法违规活动采取执法措施

行业自律

行业自律是指某一行业内部共同制定和遵守行业规范、标准和行为准则，以维护行业的良性发展和市场的健康秩序的一种机制。

基金行业自律是指基金行业的相关机构和基金从业人员，根据行业协会、交易场所等自律组织的规范、标准和行为准则，共同维护基金市场秩序、促进基金行业健康发展的机制。

行业协会 ***

2012 年 6 月 6 日，中国证券投资基金业协会正式成立。

中国证券投资基金业协会是依据《证券投资基金法》和《社会团体登记管理条例》成立的证券投资基金行业的自律性组织，接受业务主管单位中国证监会和社团登记管理机关中华人民共和国民政部的业务指导和监督管理。

• 普通会员：公募基金管理人、基金托管人、符合协会规定条件的私募基金管理人
• 联席会员：基金服务机构
• 观察会员：不符合普通会员条件的其他私募基金管理人
• 特别会员：证券期货交易所、登记结算机构、指数公司、经副省级及以上人民政府民政部门登记的各类基金行业协会、境内外其他特定机构投资者等

中国证券投资基金业协会的职责包括：

• 教育和组织会员遵守有关证券投资的法律、法规，维护投资人合法权益
• 依法维护会员的权益，反映会员的建议和要求
• 制定和实施行业自律规则，监督、检查会员及其从业人员的执业行为，对违反自律规则和协会章程的，按照规定给予纪律处分
• 制定行业执业标准和业务规范，组织基金从业人员的从业考试、资质管理和业务培训
• 提供会员服务，组织行业交流，推动行业创新，开展行业宣传和投资人教育活动
• 对会员之间、会员与客户之间发生的基金业务纠纷进行调解
• 依法办理非公开募集基金的登记、备案
• 协会章程规定的其他职责

中国证券业协会（理解）

交易场所 **